樊纲：当务之急是发展大城市

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作者：樊纲

过去一年多，中国房地产市场阅历了一轮两极分化的异常动摇。少数特大城市和大城市房价地价飞涨；与此同时，三四线城市高喊去库存，但房子卖不进来。这暴显露一个重要的政策性缘由，我们的“城镇化”战略招致了两极分化。

中国历来不说“城市化”，而是说“城镇化”。不同的提法代表着不同的政策。变革开放以来，中国不时实行严厉控制大城市范围、鼎力展开中小城镇的“城镇化”政策。这诚然对城市间与城乡谐和有积极作用，但也引发诸多问题。

严厉控制大城市范围，土地供给遭到限制，人口又不时涌入，引发房价地价飙涨。房价阅历一系列调控也不降低，是因不时没有实质增加供给，只是抑止需求，但人口还在不时进来，需求还在不时增长。鼓舞中小城镇展开，土地敞开供给，但是人口又不时流失，结果是房地产库存高企。

我们应该重新深思大城市和小城市的关系。中国正处在人口向中心城市汇集的阶段，限制大城市而鼓舞展开小城镇不契合当前的自然规律。

城市化是人口迁移过程中理性选择的结果，在工业化和城市化快速展开阶段，人口不时向大城市集聚是基本规律。从世界范围看，大城市化的趋向从未中止。1950年全球超越500万人的城市只需7个，2015年增加到73个。日本60%的人口在关东、关西都市区，韩国50%的人口在首尔都市区。1950-2015年，全球生活在1000万人以上范围城市的人口占城市人口的比重从3.2%进步到11.9%，生活在100万-500万、50万-100万范围城市的人口所占比重上升了3.9%和0.6%，但是生活在50万以下范围城市的人口所占比重降落了7%。

中国固然不时限制大城市的人口流入，但是1990-2015年中国城区常住人口在500万人以上的城市，从2个增加到16个。2009-2014年，中国35个一二线城市的人口共增加3778万人，其中前15个大城市增加了3010万人，约占80%。城市化的基本益处是取得产业汇集和人口汇集所带来的范围效益。人为什么要迁移、选择向哪里迁移，思索的主要是就业、收入、生活、公共效劳等。在这些方面，大城市都具有明显的优势。最早呈现的企业是乡镇工业。但分散的乡村不具备汇集效应，村村搞基础设备等的本钱太高。于是乡镇企业进入到城市的开发区，它的基础设备不只低价，而且更健全、更完备，信息、人才、市场条件等也更优越。

大城市能够更集中地提供各类基础设备，从而汇集更多的产业和企业，于是企业又往大城市迁移，构成更专业的分工，提供更多就业和更高收入。大城市是创新资源和人才最集中、创新活动最生动最容易胜利的区域，从而持续推进经济增长。美国的创新资源都集中在硅谷、洛杉矶、纽约等大都市区。此外，大城市能汇集优质的教育医疗等公共效劳和生活条件。具有更公平的市场竞争环境和通畅的上升通道，能为年轻人提供更多完成幻想的机遇。更有利于效劳业和文化时兴产业的展开，这成为吸收年轻人的重要要素。即便在污染管理和渣滓处置等方面，大城市也由于范围效益而具有明显优势。

但是，我们总是希望人们从乡村迁移出来，都到小城市中去。理想中很多产业和企业却并没有到小城市去，相反，小城市的企业都往大城市搬，人们也就跟着涌向大城市。

在目前的大城市化阶段，却实行“城镇化”的展开思绪，曾经引发了一系列的问题。

人为限制大城市的展开，总想改动规律而不是顺应规律，设定城市人口调控目的，致使每次的规划都“小而又小”，今天定了规划，明天就被突破的例子比比皆是。

一方面，特大城市的用地、基础设备、公共效劳等依据人口规划设定，但是人口流入远超规划预期，招致房价高企、交通拥堵、教育医疗短缺，外来人口以至无法享用一些基本公共效劳。有的城市六年前提出只能养活800万人，结果往常抵达了2100万人，这个城市肯定会呈现各种供求关系慌张。部分学者、官员以为，这些“大城市病”是由于人多，从而支持限制大城市人口增长。但很大水平上其实是由于逆反规律构成的。

另一方面，优先展开中小城市和小城镇并不能改动其人口流失的状况，由于条件所限，产业展开不起来，无法提供足够的就业，人口就不时流失。2009-2014年，在232个地级市中，人口减少的有85个，占36.6%，共减少1314万人。

前述房地产市场的两极分化就是城镇化思绪带来的不良结果。

优先展开中小城市和小城镇也会招致消费效率的降低。不时加大对小城镇的支持，招致部分农民工早退，这意味着劳动力从消费率高的城市流向消费率低的小城镇。日本就曾有过相似经验，1960年代日本劳动力大量进城，其增长速度一度抵达10%以上。1972年田中角荣提出“日本列岛改造论”，从大城市疏解产业和人口到日本东北部和西南部，企图发明一批“迷你东京”。该政策是1970年代日本消费率趋于降落的重要诱因。

可能有人举出欧洲小城镇展开很好的反例。其实这分两种类型：

一类常常是大城市周边的小城市，属于大都市区内或周边的城市群、城市带的小城市，经过轻轨等一小时、一个半小时能抵达大都市中心区，并不是真正意义的小城市。

一类是没有消亡且得到展开的。由于欧洲国度工业化进程很慢，100年、150年才完成。年轻人还没走光，退休的人又回来了。这些从城里退休回来的人是带着终身的积存、带着社保、带着现代城市生活方式回去的。所以这些小城镇又展开起来，而且完成了现代化更新。

中国的状况是在三十几年内快速工业化，小城镇的人口疾速流失，退休的人还没回去，大家都集中在大城市。加上中国地域广大，很多小城市不在城市群里，展开就会遇到艰难。

西方的阅历标明，小城镇不是没有展开机遇了，但不是往常这个阶段，中国往常是展开大城市的阶段。

为了中国城市化的安康展开，十万火急是放弃“城镇化”的展开思绪，确立“城市化”的指导思想。在目前阶段，我们一定要展开大城市，不展开大城市，结果是房价飙升等各种畸形的状况，大家都受不了。

首先，尊重人口活动和大城市展开的客观规律，适时调整战略，以特大城市为龙头，以城际交通为纽带，带动都市区、城市群、城市带的展开，积极获取大城市化和城市群化的集聚红利。

其次，放开对特大城市的人口限制，以人口活动规律为客观依据，以科学预测的人口范围为基础，规划大城市的基础设备和公共效劳，从而有效防治大城市病，同时经过“转移支付跟人走”等配套政策，保证外来人口享用对等的权益和公共效劳。

采取行政伎俩控制大城市人口范围，会障碍大城市集聚效应的发挥，降低经济增长，也必然难以奏效，关键是对其合理引导。日本就曾试图减缓人口向大都市区集中，但这种趋向有增无减。后来，日本在都市圈的框架下，经过展开副中心和卫星城的多中心展开方式，有效疏解了东京都心的功用（不是限制都心的范围）。

因而不能以特大城市主城区压力过大为借口，排斥整个大都市区的人口增长。我们要吸取日本、韩国等国的经验，还是应该顺应规律，顺应人的选择规律。

再次，对大批不在大城市周围或城市群内，也没有足够经济实力的中小城市和小城镇，在相当长时期，工作重点应是生态和文化维护，而不是范围扩张。政策层面，要加快社保全国统筹，放开城里人到小城镇以至乡村购房，逐步鼓舞城里富有的退休者向小城镇回流，加快城市现代生活对小城镇和乡村的辐射。

小城镇在未来阶段也能展开，但是需求一个过程。比如，海南小城镇的展开可能是等到第一代有钱的人退休以后。

中国大城市和特大城市正在进入以通勤联络为重要特征的大都市区化展开阶段。例如，目前每天有几十万寓居在河北燕郊、江苏昆山的居民到北京和上海上班。东京大都市区（一都三县）通勤圈内3500万人口日均轨道交通发送量4074万人次，其中一半以上来自东京都以外50-70公里半径的范围。

今后，中国也会有大量人口集聚到那些与大城市中心市区有着密切的经济社会联络、并且有一体化倾向的多向串状卫星城地域，即由传统蔓延式的大城市，经过轨道通勤体系转型成大都市区。经过最新的轨道交通等技术，构成一小时、一个半小时通勤圈，一个都市区就可能容纳更多人口，构成更大的范围效益和城市生机，我们的城市化就更安康，房地产供求愈加均衡，而不是人为设限，不让你盖房子。

目前，多个大都市区的展开曾经开端逾越行政边境，这就需求构成跨行政边境的城市化展开思绪和管理结构。中国长期采取各行政区自上而下的垂直管理方式，短少横向的经济协作与谐和机制。土地制度、社会保证、财税制度、官员升迁等体制要素，使得都市区内各城市间存在复杂的利益抵触和区域内讧。这种重竞争、轻协作的城际关系，严重影响到了都市区的整合与谐和展开，是都市区管理面临的一个突出问题。

美国大都市区处置内部的跨行政区划问题的变革主要有四种：

一是中心城市与县政府兼并，难度较大。二是成立双层政府体制，大都市区的主要权益向县政府集中，使其实行相当于大都市政府的部分职能。三是树立政府跨界协作机制，如树立区域委员会、签署政府间协议等。四是设立大都市特别区。

比如，加州南海岸空气质量管理区成立于1976年，管理包括奥兰治县、洛杉矶县等4个县区，面积达27850平方公里，共触及162个城市。

日本处置大都市区的跨行政区划问题的办法主要有：一是兼并。二是不改动行政区划，经过事务拜托、事务组合、区域分离、广域分离、共同设置机构、协议会等方式处置跨界事务。例如，“东京都市圈交通规划协议会”、“关东中央知事会”等。

要处置中国大都市区内逾越行政区划的谐和问题，真正从“行政区经济”向“跨界区域经济”转型，我们倡议可思索采取以下方式：

一是依据实践状况，科学合理地划分各级政府间的职能分工，是完成大都市区有效管理的基本所在。

二是尽快树立统计意义上的大都市区的界定规范并启动相关的大都市区规划。

三是可设立跨界功用区或新特区。如优先设立跨界规划特别区，以此作为突破口。

四是经过非正式的协议会来处置跨界管理问题。

五是自创古代“巡抚”制度，成立一个比大都市区内各城市的行政级别更高的政府机构，以谐和不同城市的利益抵触。中国特征的行政体制带来的问题，还要用行政体制来处置。经过行政区划的变革，突破行政区划限制，可能是一个可行之道。当特大城市展开到一定水平，设立小省、增设直辖市等，理顺特大城市与中央和所处地域的关系，特别注重财政体制变革，这也是一个思绪。当然，行政区划调整所涉要素太多，较为敏感，不要寄望于此。

此外，还能够在不同中央间构成系统性的协作谐和机制。比如，把城市间的快轨衔接起来，使人们能顺畅通勤、去大城市工作和消费等，最终完成协同展开。这可能是一种更有效的管理方式。返回搜狐，查看更多

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